如今，在大氣、水、土壤三領(lǐng)域中，獨缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意見稿，經(jīng)環(huán)資委25次全體會議，現(xiàn)正式對外征求意見。在近日舉辦的第五屆中國環(huán)境修復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇上，全國人大常委會環(huán)境與資源保護委員會法案室付莎就如何理解立法相關(guān)內(nèi)容做了介紹。

　　付莎表示，征求意見稿主要就土壤污染防治基本制度、預(yù)防保護、管控和修復(fù)、經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查和法律責任等重要內(nèi)容做出規(guī)定。其中，“在管控和修復(fù)中分為兩章，根據(jù)不同管理方式和特點，分設(shè)為農(nóng)用地和建設(shè)用地。而經(jīng)濟措施這一章也是立法中比較有特色的章節(jié)。”

　　不重復(fù)規(guī)定，主要做補充規(guī)定

　　“幾乎所有的物質(zhì)都會通過某種途徑進入土壤，理論上說，土壤污染防治應(yīng)該是廢水、廢氣、廢物諸多污染源控制，但是鑒于現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》中已有明確規(guī)定，因此征求意見稿對這方面主要做補充性和銜接性的協(xié)議。”付莎認為，《土壤污染防治法》不應(yīng)該做重復(fù)規(guī)定，但是對一些銜接性的規(guī)定應(yīng)該制定相關(guān)標準，比如環(huán)評中加入土壤污染防治內(nèi)容等。

　　“目前，土壤有害物質(zhì)沒有專門法律對此進行規(guī)定。因此我們在《土壤污染防治法》當中專門規(guī)定這么一個制度，也作為立法中重要的內(nèi)容，希望從源頭上管控有毒有害物質(zhì)進入土壤。”付莎介紹，作為補充性的規(guī)定，征求意見稿中規(guī)定了土壤有害物質(zhì)及優(yōu)先控制名錄。在優(yōu)先控制名錄中，規(guī)定重點監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)，制定如年度匯報、定期監(jiān)測等措施;另一方面，通過控制農(nóng)業(yè)投入品、包裝物，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導，鼓勵土壤改良措施，預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的土壤污染。

　　付莎表示，征求意見稿體現(xiàn)了預(yù)防為主、保護優(yōu)先的原則，規(guī)定未污染土壤優(yōu)先保護，優(yōu)先保護林地、園地、生態(tài)用地等。

　　劃分農(nóng)用地、建設(shè)用地

　　“對于農(nóng)用地和建設(shè)用地不同，征求意見稿劃分了兩章內(nèi)容。這也是我們在征求意見過程當中吸收的結(jié)構(gòu)性主要意見。也是根據(jù)‘土十條’中農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不同管理制度的政策要求。”付莎表示。

　　對于農(nóng)用地，征求意見稿按照污染程度和相關(guān)技術(shù)標準的規(guī)范，對優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控的地塊分別采取不同措施。對于建設(shè)用地，設(shè)計了土壤風險管控和修復(fù)對照名錄制度。“在名錄中，需要風險管控的地塊，規(guī)定了*應(yīng)當采取的措施。針對需要修復(fù)的土地，意見稿中規(guī)定了實施程序和污染防治要求。”她表示，建設(shè)用地修復(fù)在目前實踐中已比較成熟，但仍希望通過立法能夠有法可依，對修復(fù)流程加以規(guī)范。

　　專設(shè)經(jīng)濟措施，建立基金制度

　　修復(fù)資金的來源問題一直是制約行業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。付莎表示，本次征求意見稿的一大亮點是專門設(shè)置了經(jīng)濟措施章節(jié)，也是回應(yīng)了業(yè)界的期待。

　　“我們立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問題，首先規(guī)定各級人民*加強財政投入。另外，我們建立了土壤污染防治基金，規(guī)定了基金來源與使用。”付莎強調(diào)，這兩個制度是相對的，因此針對比如*組織的調(diào)查，包括制訂標準、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過財政資金的渠道解決。對于歷史的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金的方式解決。

　　“基金的資金有專門的管理流程，除法案當中對主要使用范圍有專門規(guī)定外，還將授權(quán)有關(guān)部門進一步細化管理制度。”

　　付莎透露，為了鼓勵社會力量以市場運作的方式參與土壤污染防治，法案將在財政稅收、價格、金融等措施上給予支持，同時鼓勵有關(guān)企業(yè)辦理環(huán)境污染責任保險，但沒有做硬性要求。

　　五色土

　　對我國土壤污染防治立法而言，借鑒國外的經(jīng)驗*。本報記者在此梳理部分發(fā)達國家的相關(guān)立法經(jīng)驗，其間不乏值得科學借鑒的立法初衷、治理路徑、修復(fù)原則等。

　　美國

　　危機事件后頒布超級基金法

　　早在1980年，美國就頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》(又名《超級基金法》)。該法是受到“拉夫運河填埋場污染”事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達到了商業(yè)交易的目的。

　　此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度所帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財產(chǎn)保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責任減免和綜合地塊振興法》。

　　值得說明的是，包括評價以及美國自身對《超級基金法》的弊端都有說辭，但不能否認，該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復(fù)問題，的確起到了非常明顯的作用。

　　日本

　　農(nóng)村城市差別化立法

　　二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但也伴隨著資源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工業(yè)為主的粗放型增長模式，造成了嚴重的生態(tài)環(huán)境污染，尤其是土壤重金屬污染十分嚴重，也曾引發(fā)水俁病等嚴重的公害事件。

　　日本*于1970年頒布了針對農(nóng)用地保護的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，隨后經(jīng)多次修訂沿用至今。而隨著日本工業(yè)化進程的不斷加快，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。

　　丹麥

　　執(zhí)行“誰污染、誰付費”原則

　　北歐國家丹麥是積極倡導綠色環(huán)保的先鋒，民眾普遍環(huán)保意識強，土壤保護也是丹麥環(huán)保部門的一項重要工作。1971年，丹麥*設(shè)立世界上*個環(huán)境部，從那時起，丹麥一直積極開展土壤污染防治工作，現(xiàn)已建立了完善的土壤污染防治法規(guī)，為土壤保駕護航，并努力運用*的科技，治理并修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤。

　　上世紀八十年代，丹麥開始陸續(xù)制定相關(guān)污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麥出臺《土壤污染法》，并于2007年修訂后繼續(xù)實施至今。

　　在土壤修復(fù)的資金來源方面，丹麥嚴格執(zhí)行“誰污染、誰付費”的原則，污染者必須承擔治理污染的全部費用。這一方面能夠為治理污染帶來資金來源，另一方面也能對污染者產(chǎn)生威懾作用。而對一些歷史下來的污染土地，土地所有者可向*申請補貼，*承擔絕大部分的費用。

德國

　　預(yù)防為主，注重土壤功能修復(fù)

　　在工業(yè)化過程中，德國留下了許多污染場地。德國很重視土壤保護的法律框架建設(shè)，聯(lián)邦與各州*都有關(guān)于土壤保護與污染場地治理的專門法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護以及歷史的污染問題，自1999年以來，德國制定了土壤保護法、土壤保護和工業(yè)廢地處理條例等法律。

　　這些法律對土地使用者預(yù)防風險的措施及強制性義務(wù)、施加于土地上的各種材料的性質(zhì)及其風險的預(yù)防與控制、土壤監(jiān)測以及土壤保護的具體要求、風險的評估等作了規(guī)定。各州*則依據(jù)聯(lián)邦法律制定了自己的法律。

　　在土壤修復(fù)方面，德國的理念是保護土壤的特殊功能，而不是土壤本身，對不同功能的土地，區(qū)別對待。根據(jù)這一理念，德國現(xiàn)有30萬塊土地需要治理，但真正需要采用技術(shù)改造的只占10%左右。北京富瑞恒創(chuàng)科技有限公司。